Стратегия развития страховой отрасли Российской Федерации на 2019-2021 годы

Утверждено
решением Общего собрания членов
Всероссийского союза страховщиков
протокол № 21 от 28 ноября 2018 года

СТРАТЕГИЯ
РАЗВИТИЯ СТРАХОВОЙ ОТРАСЛИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
НА 2019 - 2021 ГОДЫ

Москва, 2018 год

ПРЕДПОСЫЛКИ СТРАТЕГИИ

РЕЗЮМЕ

СТРАХОВОЙ РЫНОК СЕГОДНЯ И ЕГО ЦЕЛЕВАЯ МОДЕЛЬ ДО 2021 ГОДА

…

Направление 8. Совершенствование системы ОМС. Внедрение классических страховых принципов

…

СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ЗАДАЧИ РАЗВИТИЯ СТРАХОВОЙ ОТРАСЛИ, ТРЕБУЮЩИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ИЗМЕНЕНИЙ

…

Задача 8. Совершенствование системы ОМС. Внедрение классических страховых принципов

ПРЕДПОСЫЛКИ СТРАТЕГИИ

Отечественная страховая отрасль, являясь важной частью финансовой индустрии страны, развивается неотрывно как от национального, так и глобального контекста.

Международный финансовый, а значит, и страховой рынок испытывает на себе в настоящее время воздействие разнонаправленных тенденций. С одной стороны, взрывной рост новых технологий ведет к усилению финансовых взаимосвязей и доступности услуг между странами, предприятиями, физическими лицами. С другой стороны, политическое вмешательство приводит к созданию новых торговых барьеров и финансовому протекционизму.

Самыми насущными проблемами глобальных финансовых рынков являются несовершенство регулирования, цифровая революция и макроэкономические риски.

С точки зрения проблемы регулирования Россия является частью системы, созданной после мирового финансового кризиса членами G-20 и координируемой Советом по финансовой стабильности (СФС).

Во исполнение решений двадцатки и СФС Банк России осуществляет меры по совершенствованию регулирования и оптимизации регуляторной нагрузки на участников финансового рынка.

В отношении банковского сегмента введено пропорциональное регулирование и реализованы международные стандарты Базель II и Базель III.

Аналогичные меры предполагается предпринять и в страховом секторе при реализации международного стандарта Solvency II.

Неотъемлемой частью внедрения этих нововведений являются оценка их последствий и эффективные консультации регулятора и участников рынка с целью исключения избыточного регулирования и повышения нерациональной нагрузки. Подобная работа Банком России и объединением страховщиков ведется на постоянной основе.

Кроме того, в соответствии с договором о Евразийском экономическом союзе, заключенном в 2014 году, Минэкономразвития России, Минфин России и Банк России участвуют в работе по гармонизации законодательства государствчленов ЕАЭС в сфере регулирования финансового рынка и формирования к 2025 году единого рынка в области банков, ценных бумаг и страхования.

Правительство Российской Федерации и Банк России уделяют особое внимание развитию взаимодействия с партнерами по БРИКС.

Активное участие в международных интеграционных процессах, в том числе в таких как сотрудничество между странами БРИКС в области международных финансов и построение общего финансового рынка государств ЕАЭС, наряду с позитивными возможностями создания максимально благоприятных условий для населения и бизнеса, а значит, обеспечения устойчивого экономического роста, влечет за собой необходимость постоянной и системной оценки рисков и своевременного реагирования на сопутствующие таким процессам внешние вызовы.

Влияние цифровой революции кардинально меняет финансовые рынки с точки зрения каналов дистрибуции, управления активами и защиты персональных данных. Кроме того, цифровая революция добавляет в матрицу риск-менеджмента всех (и финансовых, и не финансовых) организаций новые информационные риски (киберриски), которые должны быть учтены для обеспечения непрерывности операционных бизнес-процессов.

Цифровизация устранила ряд традиционных барьеров входа на рынок и расширила линейку предложения. Все это приводит, с одной стороны, к росту конкуренции и децентрализации, но с другой, появление гигантских технологических компаний, таких как Фейсбук, Алибаба, Самсунг и т.п. создает предпосылки для доминирования финтехплатформ в результате возможности агрегирования больших данных, не поддающегося ограничению при нынешнем уровне регулирования.

В КНР, к примеру, 92% студентов осуществляют все свои платежи через мобильные устройства, используя при этом возможности, предоставленные облегченными режимами регулирования для сегмента недорогих товаров и услуг[1]. К глобальным макроэкономическим рискам, в первую очередь, относятся реальные и номинальные низкие ставки, как в кратко, так и долгосрочном плане. Устойчивые низкие ставки могут негативно сказаться на финансовой системе двояким образом: стимулируя аппетит к риску за пределы сдержанности и создавая проблемы для устойчивости генераторов «длинных денег», в частности страховщиков жизни и пенсионных фондов. (К примеру, по данным Европейского управления страхованием и профессиональными пенсиями более 50% европейских страховщиков жизни гарантировали своим клиентам инвестиционный доход, превышающий процент по 10-летним облигациям[2]). Это не может не сказываться на финансовой устойчивости и ведет к попытке ее восстановления за счет более высокорисковых операций.

На уровне государственной политики это подталкивает к попытке повлиять в свою пользу на глобальный спрос путем проведения протекционистской политики и конкурентной девальвации. Для того чтобы избежать негативных последствий подобной политики, которая уже проявилась в торговых войнах и санкционных режимах, нужны скоординированные международные действия.

Вышеуказанные мировые тенденции находят свое отражение в деятельности российского мегарегулятора – Центрального банка Российской Федерации. В Основных направлениях развития финансового рынка Российской Федерации (ОНФ РФ) на каждый очередной период они анализируются и адаптируются к национальным целям и мероприятиям по развитию.

Необходимо отметить, что Банк России при подготовке ОНФ РФ проводит консультации с объединениями банков, страховых организаций, негосударственных пенсионных фондов. Такой подход, очевидно, обусловлен

стремлением регулятора к консолидации усилий всех участников финансового рынка для реализации своих инициатив.

Применительно к страхованию ОНФ РФ определяют такие значимые векторы взаимодействия и реализации как:

- обеспечение защиты прав потребителей финансовых услуг и инвесторов, повышение финансовой грамотности населения Российской Федерации;

- повышение уровня доступности и качества финансовых услуг для населения;

- противодействие недобросовестным практикам, профилактика и пресечение правонарушений на финансовом рынке;
развитие корпоративных отношений;

- совершенствование надзорного подхода Банка России и др.

Страховое сообщество считает все обозначенные Банком России направления значимыми. Часть из них уже нашли свое отражение в настоящей Стратегии. По прочим требуется дополнительная проработка для определения конкретных целей и задач, по результатам которой они также войдут в периметр реализации.

Столь же значимой для определения векторов развития страхового рынка является утвержденная Правительством Российской Федерации Стратегия развития страховой отрасли до 2020 года (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 июля 2013 г. № 1293-р) (далее – Стратегия Правительства). Настоящая Стратегия развития страховой отрасли Российской Федерации на период до 2021 года (далее – Стратегия) разработана в соответствии с обозначенными в указанной Стратегии Правительства целями и задачами и призвана развить ее положения с учетом новых реалий страхового рынка. Развитие страхового рынка сопровождается возникновением внешних и внутренних вызовов, которые требуют принятия новых решений и мер, иных подходов и технологий. Настоящая Стратегия призвана, опираясь на стратегические документы регулятора и Минфина России, определить цели и задачи, стоящие перед страховым сообществом в среднесрочной перспективе, а также указать направления деятельности и меры, реализация которых должна привести к их достижению.

Глобальной целью настоящей Стратегии является комплексное содействие развитию страховой отрасли, в том числе формирование условий для ее превращения в стратегически значимый сектор экономики России, обеспечивающий экономическую стабильность общества и повышение социальной защищенности граждан путем построения эффективной страховой защиты имущественных интересов граждан и хозяйствующих субъектов, а также привлечение инвестиционных ресурсов в экономику страны.

Таким образом, настоящая Стратегия обеспечивает преемственность с положениями ОНФ РФ и Стратегии Правительства и, при этом, определяет цели и задачи, исходя из интересов страхового сообщества по развитию страховой отрасли в сложившейся экономической и политической ситуации.

РЕЗЮМЕ

Потенциал страховой отрасли можно раскрыть, определив основные направления и сформировав стимулы для ее развития. Переход к целевой модели развития страхового рынка позволит ему в большей мере выполнять свою ключевую миссию – поддержание экономической безопасности, обеспечение социальной защиты граждан и предоставление долгосрочных инвестиций для развития экономики.

Развитие страхового рынка носит инерционный характер. За последние пять лет доля страхования в ВВП России выросла на 0,2 п.п.: в 2012 году значение показателя было на уровне 1,2%, по итогам 2017 года оно составило 1,4%. Для сравнения, в странах Евросоюза отношение страховой премии к ВВП по различным источникам составляет в среднем от 6,13%[3] до 8%[4]. Уровень проникновения страхования в России также невысок (по итогам 2017 года объем страховой премии в расчете на одного жителя России составил всего 8,7 тыс. рублей), что, помимо низких доходов населения, и низкой доли среднего класса – основного потребителя страховых услуг, также свидетельствует об отсутствии действенных стимулов к приобретению страховой защиты и недостаточно высоком доверии к институту страхования.

В то же время, страховой рынок имеет значительный потенциал, который можно реализовать, определив основные направления развития, выявив и преодолев имеющиеся препятствия.

В настоящей Стратегии рассматриваются те основополагающие задачи, выполнение которых требует законодательных изменений. При этом на базе Всероссийского союза страховщиков на постоянной основе осуществляется деятельность, направленная на развитие и решение проблем страхового рынка.

Ключевые меры, предложенные в Стратегии, направлены на расширение страхового рынка и развитие его инфраструктуры, реализацию потенциала страхования жизни, повышение доверия к институту страхования, противодействие страховому мошенничеству, исключение избыточной регуляторной нагрузки, совершенствование ОСАГО и реформирование сферы ОМС.

…

Направление 8. Совершенствование системы ОМС. Внедрение классических страховых принципов

Страховой рынок сегодня:

Реализуемая в настоящее время в Российской Федерации модель осуществления обязательного медицинского страхования (ОМС) не базируется на классических страховых принципах, предусматривающих передачу ответственности за управление рисками страховым медицинским организациям (СМО). Отсутствуют такие основные страховые функции, как рисковая и инвестиционная, существенно урезана организационная составляющая деятельности СМО. Все это препятствует полноценному использованию страховых механизмов для финансирования оказания медицинской помощи гражданам. Кроме того, на рынке отсутствует взаимосвязь между обязательным (ОМС) и добровольным медицинским страхованием (ДМС), что приводит к дублированию одних и тех же услуг в рамках указанных видов страхования и не способствует экономии затрат ни бюджетных средств, ни средств компаний-страхователей по ДМС.

Сфера ОМС в России требует совершенствования в свете развития отечественной системы здравоохранения в направлении пациентоориентированности: повышения качества и доступности медицинской помощи.

Обязательное медицинское страхование является одним из действенных механизмов решения государственных задач по повышению основных показателей здоровья населения и увеличению продолжительности жизни в стране.

Современная российская модель финансирования здравоохранения может быть охарактеризована как смешанная, в рамках которой одновременно действуют как формальные институты ОМС, так и механизмы государственно-распределительной системы. При наличии в сфере ОМС конкурирующих страховых медицинских организаций (СМО) их потенциал на текущий момент используется недостаточно. В настоящее время СМО при осуществлении деятельности по обязательному медицинскому страхованию не несут страховых рисков, они выполняют важный, но ограниченный набор административных функций, не располагая при этом адекватным механизмом влияния на повышение качества и эффективности работы медицинских организаций, поведение потребителей и снижение издержек в сфере ОМС.

В сфере ОМС отсутствуют механизмы, способствующие рациональному потреблению застрахованными медицинских услуг. Несмотря на динамичный рост затрат на здравоохранение, очевидно требуется повышение мотивации к применению концепции «бережливое производство».

Несмотря на то, что определение границ ОМС является необходимым и важнейшим направлением дальнейшего реформирования системы здравоохранения, и, в том числе самой сферы ОМС, в настоящее время программа государственных гарантий не конкретизирована и не лимитирована – не соблюден баланс между финансовой обеспеченностью и заявленными гарантиями бесплатной медицинской помощи. Отсутствие конкуренции между медицинскими

организациями; размытие средств обязательного медицинского страхования, предназначенных для оплаты случая лечения, через ежемесячное финансирование медицинских организаций по подушевому нормативу прикрепленного населения, исключает принцип «деньги идут за пациентом» и провоцирует развитие необоснованных платных медицинских услуг и теневых платежей.

СМО, являясь плательщиком за оказанную медицинскую помощь, не имеют достаточных возможностей влиять на тарифную политику в сфере ОМС. Тарифы устанавливаются соглашением между членами Комиссии по разработке территориальной программы ОМС субъекта Российской Федерации. У СМО нет права на их дифференциацию в зависимости от качества предоставляемой

медицинской помощи застрахованному контингенту.

Объемы медицинской помощи, подлежащие оплате за счет средств ОМС, распределяются между СМО и медицинскими организациями указанной Комиссией в рамках утвержденных объемов и стоимости территориальной программы ОМС на соответствующий год. Риски по оплате сверхнормативных объемов медицинской помощи, оказываемых медицинскими организациями, из всех участников отношений в рамках обязательного медицинского страхования несут только СМО, при отсутствии возможности формирования соответствующих резервов, то есть, не имея соответствующих источников финансирования.

Механизма дофинансирования медицинской помощи сверх утвержденных программой ОМС объемов нет. Данный вопрос законодательно не урегулирован.

В действующей модели обязательного медицинского страхования отсутствует система перераспределения медицинской помощи между медицинскими организациями с учетом качественных показателей и потребностей ее предоставления застрахованным. СМО в настоящее время не имеет возможности направлять граждан в другие медицинские организации, оказывающие более качественную медицинскую помощь, что не способствует повышению качества и доступности медицинской помощи.

У СМО отсутствуют действенные механизмы влияния на медицинские организации, позволяющие существенно ограничить практику приписок и назначения необоснованного лечения, что впрямую влияет на эффективность расходования государством ресурсов.

Из-за отсутствия дифференциации размера штрафных санкций к СМО страховые организации вынуждены платить Территориальным фондам обязательного медицинского страхования штрафы, несоразмерные тяжести допущенных нарушений. Это отвлекает средства, передаваемые государством СМО для выполнения возложенных на них действующим законодательством Российской Федерации функций.

Помимо этого, отсутствует синергия ОМС и ДМС - дублирование одних и тех же услуг в системах ОМС и ДМС также не приводит к экономии ни бюджетных средств, ни средств страхователей ДМС. Определение четких границ системы ОМС позволило бы добиться синергии ОМС и ДМС, в частности, создания продуктов «дополняющего ДМС», доступных широким массам, таким образом, граждане могли бы рационально использовать возможности двух систем: ОМС и ДМС. В то время как при отсутствии четких границ сферы ОМС граждане могут использовать только продукты «параллельно существующих систем». В ряде случаев дублирование медицинских услуг в ДМС, предоставление которых гарантированно государством в сфере ОМС, приводит к нерациональному использованию средств, предназначенных для финансирования обязательного медицинского страхования.

График 22. Структура средств по ОМС[5]

Целевая модель:

В сфере ОМС должна быть разработана конкурентная (рисковая) модель, должна быть утверждена дорожная карта, включающая все необходимые мероприятия по ее внедрению, в том числе предусмотрены этапы проведения пилотных проектов в выбранных субъектах Российской Федерации.

Обязательное медицинское страхование - один из ключевых элементов системы здравоохранения в России. С целью повышения его эффективности необходимо развитие конкурентной (рисковой) модели обязательного медицинского страхования, предусматривающей ответственность СМО за финансовый результат деятельности по обеспечению населения медицинской помощью.

Страховые медицинские организации являются связующим звеном между застрахованными лицами и медицинскими организациями, поэтому они оказывают определяющее влияние на эффективность системы.

При разработке рисковой модели ОМС должно быть предусмотрено возложение финансовой ответственности за лечение пациентов на СМО, что будет мотивировать их на обеспечение доступной и качественной медицинской помощи застрахованным. В такой рисковой модели ОМС СМО должны стать заказчиками и информированными плательщиками медицинских услуг для своих застрахованных. Подобные изменения компетенций могут быть реализованы при изменении статуса СМО.

Кроме того, СМО должны иметь возможность влиять на финансовую мотивацию медицинских организаций, составлять рейтинги и давать пациентам рекомендации по выбору медицинских организаций, обладать правом маршрутизировать пациентопоток, что может стимулировать конкуренцию между медицинскими организациями и будет способствовать повышению качества и эффективности медицинской помощи.

Внедрение системы перераспределения медицинской помощи между медицинскими организациями с учетом качественных показателей и потребностей, застрахованных также будет способствовать повышению качества медицинских услуг.

Кроме того, необходимо пересмотреть вопросы тарифообразования в системе ОМС, предоставить право СМО дифференцировать тарифы в зависимости от качественных показателей оказания медицинской помощи.

Роль СМО в управлении расходами и качеством должна усиливаться одновременно с совершенствованием механизмов выравнивания рисков государством. Для создания таких механизмов потребуется углубление дифференциации подушевых нормативов с учетом информации не только о поле, возрасте и регионе проживания застрахованного, но и о наличии хронических заболеваний.

Конкретизация обязательств в сфере ОМС создаст стимул для развития добровольного медицинского страхования, дополняющего ОМС, сохраняя при этом для гражданина право использовать возможности государственной системы медицинского страхования.

Необходимо, в соответствии с классическими страховыми принципами, обеспечить формирование страховых резервов СМО.

Конкретизация перечня медицинских услуг и условий оказания этих услуг гражданам, предоставляемых бесплатно в рамках системы ОМС, повысит транспарентность и эффективность взаимодействия СМО и медицинских организаций.

Дифференциация размера установленных штрафных санкций к СМО за допущенные нарушения в зависимости от их тяжести снизит нагрузку на страховые медицинские организации и позволит установить необходимый уровень обеспечения исполнения страховыми медицинскими организациями обязательств, стимулирующий к надлежащему и полному выполнению

возложенных функций.

Также важно обеспечить, чтобы контроль за деятельностью СМО территориальными фондами ОМС был организован с учетом реализации концепции централизации управления Фондов ОМС и погружения классических страховых принципов в сферу ОМС.

…

Задача 8. Совершенствование системы ОМС. Внедрение классических страховых принципов

Необходимые меры:

8.1. Проработка поэтапного перехода к модели ОМС, основанной на классических страховых принципах (рисковой модели), с закреплением статуса СМО, проведение пилотных проектов в отобранных регионах.

8.2. Подготовка предложений по конкретизации Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и в ее составе программы ОМС по перечню медицинских услуг и условиям их предоставления.

8.3. Проработка вопроса об организации контроля за деятельностью СМО территориальными фондами ОМС в рамках построения риск-ориентированной модели.

8.4. Решение проблемы возникновения сверхнормативных объемов медицинской помощи. Установление принципа распределения медицинской помощи между медицинскими организациями с учетом качественных показателей и потребностей ее предоставления застрахованным.

8.5. Внесение изменений в часть 13 статьи 38 Федерального закона «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» в части дифференциации размера штрафных санкций к СМО, которые должны быть соразмерны тяжести нарушений.

8.6. Законодательное закрепление статуса страховых представителей.