Доводы управления Федерального казначейства признаны обоснованными в кассационной инстанции
На основании поручения Федерального казначейства от 28.06.2022 г., приказа от 29.06.2022 управление Федерального казначейства по Амурской области провело в отношении общества с ограниченной ответственностью «Медицинская линия Мицар» выездную внеплановую проверку осуществления расходов бюджета ТФОМС субъекта Российской Федерации в части средств Территориальной программы, источником финансового обеспечения которой являются межбюджетные трансферты из бюджета Федерального фонда ОМС и федерального бюджета за 2020- 2021 гг., о чем составило акт от 26.08.2022.
По результатам проверки выявлены следующие нарушения:
1 - за счет средств ОМС произведена выплата заработной платы в общей сумме 97 986 рублей специалистам, принятым на должности: врач дневного стационара и врач - консультант, которые не включены в соответствующую Номенклатуру должностей медицинских работников и фармацевтических работников, утвержденную приказом МЗ РФ, что повлекло направление средств ОМС на цели, не предусмотренные целям их предоставления;
2 - в 2021 году при оказании медицинских услуг не только в рамках Территориальной программы, но и в рамках коммерческой деятельности (платные услуги), выплата заработной платы всем сотрудникам общества произведена непропорционально объему оказываемых услуг, исключительно за счет средств ОМС без определения доли каждого источника финансирования медицинской деятельности, что повлекло направление средств ОМС на цели, не предусмотренные целям их предоставления, в сумме 37 586 050 рублей;
3- при оснащении объекта концессионного соглашения - нежилого помещения за счет средств ОМС на основании генеральных договоров подряда произведена оплата работ на общую сумму 5 427 829 рублей, не относящихся к видам текущего ремонта, что повлекло направление средств ОМ Сна цели, не предусмотренные целям их предоставления;
4 - за счет средств ОМС произведена оплата расходов, связанных с оказанием рекламных услуг на общую сумму 333 006 рублей, что повлекло направление средств ОМС на цели, не предусмотренные целям их предоставления;
5 - за счет средств ОМС произведена оплата за поставку медицинского оборудования, в том числе высокотехнологичного на общую сумму 19 104 461 руб., что свидетельствует о направлении средств ОМС на цели, не предусмотренные целям их предоставления;
6 - за счет средств ОМС произведены расходы на оплату аренды нежилых помещений в размере, превышающем рыночную стоимость арендной платы нежилых помещений в городе Благовещенске Амурской области, что привело к несоблюдению принципа эффективности использования бюджетных средств в 2020 году в сумме 23 852 600 рублей, в 2021 году в сумме 6 967 400 рублей;
7 – перечислены средства ОМС индивидуальному предпринимателю Тарасовской И.А. за фактически не сдаваемое в аренду медицинское оборудование на основании договора о намерении аренды медицинского оборудования от 01.01.2021 сроком действия с 01.01.2021 по 30.11.2021 на общую сумму 20 000 000 рублей;
8 - в 2020 г. страховой медицинской организации – акционерному обществу «Страховая группа «Спасские ворота-М» не представлялись отчеты о деятельности медицинской организации в сфере обязательного медицинского страхования;
9 - в 2020-2021 гг. нарушены сроки представления в страховые медицинские организации отчетов о деятельности медицинской организации в сфере обязательного медицинского страхования: за февраль, сентябрь, ноябрь 2020 года - на 1 рабочий день; за январь 2021 года - на 24 рабочих дня, за февраль, март 2021 года - на 9 рабочих дней, за июнь 2021 года - на 11 рабочих дней, за сентябрь 2021 года - на 3 рабочих дня, за октябрь 2021 года - на 7 рабочих дней, за декабрь 2021 года - на 3 рабочих дня;
10 - в 2020 и 2021 гг. не велся раздельный учет по операциям со средствами обязательного медицинского страхования.
Управление внесло обществу представление от 31.10.2022, которым потребовало:
- принять меры по устранению причин и условий нарушений, указанных в пунктах 1 - 10 представления, в срок до 30.05.2023;
- принять меры по устранению нарушений, указанных в пунктах 1 - 4 представления, обеспечив возврат средств в суммах 97 986 рублей, 37 586 050 рублей, 5 427 829 рублей, 333 006 рублей в ТФОМС Амурской области с последующим перечислением их в доход Федерального фонда ОМС в срок до 30.05.2023.
Общество с ограниченной ответственностью «Медицинская линия Мицар» обратилось в суд с заявлением о признании недействительным представления управления Федерального казначейства по Амурской области от 31.10.2022.
Решением суда от 07.06.2023, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 18.09.2023, требования медицинской организации удовлетворены частично; признаны недействительными пункты 1, 2 представления управления от 31.10.2022, а также в части возложения на неё обязанности принять меры по устранению нарушений, указанных в пунктах 1-2 представления, обеспечив возврат средств в суммах 97 986 рублей, 37 586 050 рублей в ТФОМС Амурской области с последующим перечислением их в доход Федерального фонда ОМС в срок до 30.05.2023; в остальной части в удовлетворении заявленных требований отказано.
С кассационными жалобами в суд кассационной инстанции обратились управление и общество.
Управление просило отменить судебные акты суда первой и апелляционной инстанций в части удовлетворения заявленных требований по пунктам 1, 2 оспариваемого представления и в указанной части принять по делу новый судебный акт.
Привело доводы о несогласии с выводами судов о соблюдении обществом совокупности условий целевого использования средств обязательного медицинского страхования, направляемых на расходы по выплате заработной платы сотрудникам.
Полагало, что несоответствие должностей медицинских работников утвержденной Номенклатуре должностей свидетельствует о нецелевом расходовании средств на оплату труда указанных работников за счет средств обязательного медицинского страхования.
Считало неправомерным начисление оплаты труда сотрудникам общества, оказывающим платные услуги, за счет средств обязательного медицинского страхования.
Указывало, что в соответствии с законодательством РФ об ОМС, а также по условиям заключенных договоров на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, общество обязано вести раздельный учет по операциям со средствами ОМС и платным услугам.
Поскольку общество не обеспечило ведение раздельного учета, расходы на оплату труда персоналу необходимо распределить пропорционально объему и виду финансирования.
Общество считало судебные акты подлежащими отмене в части отказа в удовлетворении требований, просило принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявления по пунктам 3-10 оспариваемого представления.
Относительно пункта 3 представления заявитель кассационной жалобы привел доводы о том, что суд первой инстанции необоснованно не принял во внимание доказательства, представленные обществом, и не установил, относятся ли проведенные по договорам подряда работы к капитальному либо к текущему ремонту в целях принятия понесенных затрат к оплате за счет средств обязательного медицинского страхования.
По пункту 10 представления полагал необоснованными выводы об отсутствии ведения обществом раздельного учета, указывая, что данное требование обществом выполнено, для учета операций со средствами ОМС открыт специальный счет в банке.
В отношении пунктов 4-9 оспариваемого представления общество указало, что судами не учтена в полной мере его правовая позиция по делу.
Изучив доводы кассационных жалоб, выслушав представителя общества, проверив правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального права и соблюдение норм процессуального права при принятии обжалуемых судебных актов, а также соответствие выводов в указанных актах установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, суд кассационной инстанции пришел к следующим выводам.
Исследовав и оценив условия концессионного соглашения от 24.04.2020, заключенного между Министерством здравоохранения Амурской области и обществом о реконструкции и эксплуатации объекта недвижимого имущества для оказания медицинской помощи взрослому населению Амурской области при заболеваниях глаз, его придаточного аппарата и орбиты суды пришли к выводу, что установка дополнительного вентиляционного оборудования, дополнительных фильтров вентиляционного оборудования, переоборудование подвала и шахты под лифт, установка противопожарных дверей, ремонт и гидроизоляция внешних швов относятся к работам, проведенным в рамках реконструкции объекта концессионного соглашения, не являются текущим ремонтом и не могли быть оплачены за счет средств ОМС.
При этом суд первой инстанции счел невозможным признать заключение специалиста от 05.06.2023 «Об определении видов строительных работ в рамках договоров подряда» и дефектную ведомость в качестве допустимых и относимых доказательств по делу.
Вопрос оценки доказательств в силу части 1 статьи 71 АПК РФ является компетенцией суда, рассматривающего спор по существу.
В отношении пункта 4 представления, выразившегося в оплате рекламных услуг в размере 333 006 рублей за счет средств ОМС, судами правомерно отмечено, что согласно пункту 7 статьи 35 Закона об обязательном медицинском страховании, пункту 186 Правил ОМС расходы на осуществление рекламы и публикацию информационных сообщений не входят в структуру тарифа на оплату медицинской помощи. Оснований для оплаты вышеуказанных услуг за счет средств ОМС у общества не имелось, в связи с чем, указанные расходы являются нецелевыми, а соответствующие выводы управления правильными.
Относительно пункта 5 оспариваемого представления суды исходили из того, что в рамках концессионного соглашения от 24.04.2020 обществом приобретено медицинское оборудование, тем самым понесены расходы на общую сумму 19 104 461 рублей, которые не могли быть оплачены за счет средств ОМС, поскольку по условиям концессионного соглашения общество обязалось осуществить реконструкцию, модернизацию и оснащение объекта концессионного соглашения за счет собственных и (или) заемных средств .
Статьей 34 БК РФ предусмотрен принцип эффективности использования бюджетных средств, согласно которому получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).
Указанный принцип предусмотрен и в Тарифных соглашениях
В нарушение вышеуказанного принципа, а также условий Тарифных соглашений, общество отнесло на затраты, подлежащие оплате за счет средств ОМС, расходы на оплату аренды нежилых помещений в размере, превышающем рыночную стоимость арендной платы нежилых помещений в городе Благовещенске Амурской области, что привело к неэффективности использования бюджетных средств в 2020 г. в сумме 23 852 600 рублей, в 2021 г. в сумме 6 967 400 рублей.
Суды установили, что среднерыночная стоимость аренды 1 кв.м. нежилого помещения в городе Благовещенске Амурской области в 2020 и 2021 гг. составляла 1500 рублей, в то время как по условиям договоров аренды, заключенных обществом с предпринимателями Тарасовской И.А. и Тарасовским Н.Н., стоимость аренды 1 кв.м. арендуемого обществом нежилого помещения в 2020 г. составила от 10 000 рублей до 12 595 рублей, в 2021 г. - от 14 500 рублей до 20 152 рублей.
Исходя из указанных и иных установленных обстоятельств, в частности, свидетельствующих о наличии признаков аффилированности у лиц, выступающих сторонами договоров аренды, суды признали неэффективной оплату обществом стоимости аренды нежилых помещений за счет средств ОМС, превышающую среднерыночную стоимость аренды, сложившуюся на рынке недвижимости в соответствующем регионе.
Также на основе исследования и оценки доказательств по делу признано неэффективным расходование средств ОМС на перечисление индивидуальному предпринимателю Тарасовской И.А. за фактически не сдаваемое в аренду медицинское оборудование на основании договора о намерении аренды медицинского оборудования от 01.01.2021 всего на общую сумму 20 000 000 рублей.
Судами по материалам дела установлены обстоятельства, свидетельствующие о нарушении обществом сроков представления отчетности страховым организациям, осуществляющим деятельность в сфере ОМС, которые обществом не опровергнуты.
В то же время суд кассационной инстанции, проверив законность решения, постановления, принятых судами первой и апелляционной инстанций по кассационной жалобе управления считает, что при полном установлении фактических обстоятельств, имеющих значение для дела в указанной части, судами неправильно применены нормы права, подлежащие применению при проверке оспариваемого представления на предмет соответствия его законодательству.
Приказом Минздравмедпрома Российской Федерации от 18.01.1996 №16 «О введении форм штатных расписаний учреждений здравоохранения» утвержден Порядок составления штатного расписания учреждениями здравоохранения, в соответствии с которым в штатное расписание включаются наименования структурных подразделений и должностей в них в соответствии с Номенклатурами врачебных и провизорских должностей, должностей среднего медицинского и фармацевтического персонала, перечнями должностей служащих и профессий рабочих, утвержденными в установленном порядке.
На момент рассматриваемых правоотношений действовала Номенклатура из приказа № 1183н. В соответствии с указанным выше нормативным регулированием, целевым использованием средств ОМС направляемых на расходы на заработную палату, является соблюдение следующих условий:
- медицинский работник участвует в оказании медицинской помощи, в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования, застрахованным лицам;
- должность медицинского работника включена в штатное расписание медицинской организации и соответствует Номенклатуре из приказа № 1183н;
- оказываемые медицинским работником работы (услуги) должны быть предусмотрены лицензией медицинской организации.
Отсутствие одного из этих условий исключает признание целевого использования средств ОМС. Из установленных по делу фактических обстоятельств следует, что включение должностей врача дневного стационара и врача-консультанта в штатное расписание общества не соответствует Номенклатуре из приказа № 1183н.
С учетом изложенного выводы судов о правомерности возмещения обществом расходов на выплаты заработной платы специалистам, принятым на должности врача дневного стационара и врача – консультанта за счет средств обязательного медицинского страхования, сделаны с неправильным применением положений действующего законодательства, по смыслу которого отсутствие должностей медицинских работников в Номенклатуре из приказа № 1183н и вследствие этого несоответствие штатного расписания медицинской организации нормативному регулированию, а также отсутствие расходов в структуре тарифа, является нецелевым расходованием средств обязательного медицинского страхования.
Признавая недействительным пункт 2 представления, суды пришли к выводу, что при отсутствии раздельного учета средств ОМС и неустановлении учетной политикой общества порядка распределения затрат по источникам их финансирования (обязательное медицинское страхование и платные услуги) определить количество врачебного и медицинского персонала, оказывающего платные медицинские услуги и услуги за счет средств обязательного медицинского страхования, не представляется возможным.
Суды исходили из того, что общество имеет лицензию на оказание услуг по офтальмологии; объем услуг, медицинской помощи в области ОМС оказан полностью; претензий со стороны пациентов не зафиксировано, экспертиза качества оказания медицинской помощи проведена и замечаний, недостатков по ней не выявлено; медицинская помощь оказанная обществом в рамках ОМС входит в структуру тарифа на оплату медицинской помощи и определена базовой программой обязательного медицинского страхования. Суды заключили, что поскольку все сотрудники общества в проверяемый период принимали непосредственное участие в оказании медицинской помощи в рамках обязательного медицинского страхования, выводы управления о неправомерной выплате заработной платы за счет средств ОМС сотрудникам общества, оказывающим медицинские услуги не только в рамках обязательного медицинского страхования, но и за счет платной деятельности, являются ошибочными.
Судами не учтено следующее.
По смыслу положений части 1 статьи 147 БК РФ, части 5 статьи 26 Закона об обязательном медицинском страховании средства ОМС относятся к государственным финансовым средствам, расходование которых осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, в соответствии с бюджетом фонда, утвержденным в установленном порядке. В этой связи средства, поступающие в медицинские организации для оплаты медицинской помощи, являются средствами целевого финансирования, а ведение раздельного учета по операциям подразумевает, что медицинская организация обязана вести учет доходов и расходов, предусматривающий распределение по различным источникам финансирования с отражением операций по оказанию медицинской помощи в рамках ОМС отдельно от иных операций. При этом не допускается ситуация, в которой при наличии нескольких источников финансирования определенные виды затрат будут возмещаться исключительно за счет средств обязательного медицинского страхования.
Нарушение, указанное в пункте 2 представления управления, явилось следствием отсутствия ведения обществом раздельного учета по операциям со средствами ОМС в 2020-2021 гг., что нашло свое отражение в пункте 10 представления управления, который не признан недействительным. Судами подтверждено допущенное обществом нарушение в виде отсутствия раздельного учета средств ОМС (пункт 10 представления), установлено отсутствие факта ведения раздельного учета. Локальными нормативными актами общества (учетной политикой, положением об оплате труда) в проверенном периоде не установлен порядок распределения затрат по источникам их финансирования (обязательное медицинское страхование и платные услуги).
Между тем, общество осуществляет вид деятельности в виде медицинской деятельности по направлению офтальмология, но имеет несколько источников финансирования (средства обязательного медицинского страхования, доходы от платной деятельности), поэтому обязано установить порядок распределения затрат по источникам их финансирования (финансового обеспечения).
На основании представленных к проверке документов: медицинских карт пациентов, получающих платную медицинскую помощь в амбулаторных условиях, медицинских карт стационарных больных (платно), журналов записи оперативных вмешательств за 2021 год, табелей учета рабочего времени установлен факт невозможности определения количества врачебного и медицинского персонала, оказывающего услуги за счет средств ОМС и платные медицинские услуги, и определения количества часов по обязательному медицинскому страхованию и платных услуг. Кроме того, установлено, что оплата труда всех сотрудников общества осуществлялась за счет средств ОМС при оказании в указанный период платных видов услуг.
Руководствуясь изложенными нормами права, учитывая установленные судами обстоятельства, следует признать обоснованной позицию управления о необходимости принятия расходов на оплату труда персоналу общества пропорционально объему и виду источников финансирования.
Расчет произведен управлением исходя из общего объема финансирования за 2021 г., составляющего 562 137 090 рублей, в том числе средств ОМС- 351 617 086 рублей, что составило 62,5 %, прочих поступлений – 210 520 004 рублей, что составило 37,5 %; указанная пропорция применена к сумме общих расходов общества на оплату труда всех сотрудников за 2021 г. в размере 100 229 468 рублей.
Расчет по указанному эпизоду за проверенный период, основанный на представленных первичных сведениях и бухгалтерских документах, включен в акт проверки управления, правильность расчета обществом не оспорена.
Использование средств ОМС на оплату заработной платы сотрудникам, оказывающим платные виды услуг, приводит к отвлечению средств ОМС и осуществлению расходов, не соответствующих целям их получения, которыми являются оплата расходов медицинского учреждения на оказание бесплатной медицинской помощи, то есть является нецелевым использованием бюджетных средств.
С учетом изложенного представление управления в оспариваемой части соответствует положениям действующего законодательства в связи с чем, суд округа признает доводы обоснованными.
Суд округа постановил: кассационную жалобу управления Федерального казначейства по Амурской области удовлетворить. Решение от 07.06.2023, постановление апелляционного суда от 18.09.2023 в части удовлетворения требований общества с ограниченной ответственностью «Медицинская линия Мицар» о признании недействительными пунктов 1, 2 представления управления Федерального казначейства по Амурской области от 31.10.2022 и принятия мер по устранению нарушений в виде возврата средств в суммах 97 986 рублей, 37 586 050 рублей в Территориальный фонд ОМС Амурской области с последующим перечислением в доход Федерального фонда ОМС в срок до 30.05.2023, отменить.
В удовлетворении требований общества с ограниченной ответственностью «Медицинская линия Мицар» в указанной части отказать.
В части отказа в удовлетворении заявленных требований судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Медицинская линия Мицар» - без удовлетворения
Постановление вступило в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.
