Поручение Президента о внесении изменений в Кодекс об административных правонарушениях
20.03.2019 08:38 452

Видеоконференция Право-мед.ру от 19 марта 2019 года № 119 (7) на которой обсуждалась инициатива по недопущению одновременного привлечения юридического лица и его работника к административной ответственности за одни и те же действия (бездействие).

Тема: Поручение Президента о внесении изменений в Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях

Рассмотренные вопросы

  1. Необходимы ли подобные предложения по ст. 14.1, 19.20 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в части медицинских организаций и их должностных лиц?

Участники

Панов А.В.: Информационный портал Право-мед.ру продолжает видеоконференции марта 2019 года. У нас сегодня участник один - это Дмитрий Гаганов, юрист, который интересуется вопросами медицинской юриспруденции. Дмитрий, добрый день.

Гаганов Д.: Здравствуйте! Здравствуйте уважаемые слушатели нашей конференции.

Панов А.В.: Нас сегодня двое, но от этого думаю наши суждения нисколько не будут другими, чем если бы было большее количество наших участников, которые сообщили мне что заняты по своим делам связанных с профессиональной деятельностью. Переходим к видеоконференции. Демонстрирую ее перед вашими глазами.

Поручение Президента о внесении изменений в Кодекс об административных правонарушениях. Рис. 1

Она у нас 119 с начала работы этого формата и 7-я видеоконференция с 2019 года. Обсуждать Дмитрий мы с вами сегодня будем то поручение, которое дал Владимир Путин по внесению изменений в Кодекс об административных правонарушениях. Традицию нарушать не будем. От меня небольшое вступление по сути содержания видеоконференции.

Поручение Президента о внесении изменений в Кодекс об административных правонарушениях. Рис. 2

Итак, 6 февраля в Москве работал форум деловой России, где бизнесмены общались с главой государства.

Поручение Президента о внесении изменений в Кодекс об административных правонарушениях. Рис. 3

По итогам этого общения дано было поручение Владимира Путина. Всего их 23. Одно из них следующее: он поручил минюсту России при участии заинтересованных лиц внести предложения по изменению в Кодексе об административных правонарушениях.

Поручение Президента о внесении изменений в Кодекс об административных правонарушениях. Рис. 4

Согласно этому предложению, рассматривается возможность недопущения одновременного привлечении к административной ответственности, как юридического лица, так его работника к административной ответственности за те же самые деяния, либо бездействие.

Поручение Президента о внесении изменений в Кодекс об административных правонарушениях. Рис. 5

Мы с вами Дмитрий знаем, что в статье 2.1 КоАП в России есть часть 3, согласно которой в общем-то пока что противоречие с тем поручением, который дал президент. Если назначается административное наказание юридическому лицу, то это не освобождает от ответственности физическое лица и наоборот.

Поручение Президента о внесении изменений в Кодекс об административных правонарушениях. Рис. 6

Более года назад, полтора года назад на 63 видеоконференции, к сожалению, Дмитрий Вас не было, в августе 2017 года мы с коллегами рассматривали результаты проверки счетной палаты наших контрольно-надзорных органов, в том числе Ространснадзора.

Поручение Президента о внесении изменений в Кодекс об административных правонарушениях. Рис. 7

И вот Счетная палата указала, что нет единого подхода Росздравнадзора к определению субъекта ответственности. Росздравнадзор, нехороший такой, привлекает либо юридическое, либо физическое лицо к административной ответственности за нарушение. Хотя согласна той статьи, на которую я ссылался должны привлекаться и должностное лицо физическое и юридическое лицо. Мы с Вами рассматриваем тему конференции применительно к тем статьям, в отношении которых протоколы составляет Росздравнадзор, это 14.1 и 19.20.

Поручение Президента о внесении изменений в Кодекс об административных правонарушениях. Рис. 8

Отличия в том, что первое 14.1 связано с осуществлением предпринимательской деятельности, то есть платные медицинские услуги. Вторая статья -19.20. это система ОМС и в рамках бюджетной деятельности.

Поручение Президента о внесении изменений в Кодекс об административных правонарушениях. Рис. 9

Я очень внимательно осмотрел судебную практику, старался найти 2019 год и вот пример Арбитражного суда: привлечении к административной ответственности некой клиники Медицинский центр охраны здоровья семьи “Миромед” от 5 марта 2019 года.

Поручение Президента о внесении изменений в Кодекс об административных правонарушениях. Рис. 10

И привлекается за нарушение, за грубое нарушение лицензионных требований само юридическое лицо - медицинская организация, штраф 100000 руб.

Поручение Президента о внесении изменений в Кодекс об административных правонарушениях. Рис. 11

Пример марта 2019 года: Трусовский районный суд города Астрахани привлек к административной ответственности за грубое нарушение лицензионных требований по части 3 статьи 19.20 КоАП России стоматологическую поликлинику штраф 75000 руб. В общем как я не пытался, не мог найти постановление о привлечении к административной ответственности должностное лицо. А уж тем более мне за мою практику ни разу не встречалось чтобы суд привлек к административной ответственности одновременно и должностное лицо и юридическое лицо. А теперь переходим к тому вопросу, который вынес на видеоконференцию с Вашим и моим участием.

Поручение Президента о внесении изменений в Кодекс об административных правонарушениях. Рис. 12

Необходимы ли подобные предложения по тем статьям, которые я обозначил в рамках своего вступления, части, конечно, медицинских организаций и их должностных лиц? Дмитрий поскольку нас двое, то почётное право начать обсуждение конечно предоставляется Вам. Необходимы ли такие изменения в рамках того поручения, которое дал президент?

Гаганов Д.: Я считаю необходимы, причём собой уже на сложившеюся судебную практику. Правда практика сложилась не по лицензионному контролю относительно медицинских организаций, а в других направлениях в контрольно-надзорной деятельности. По моему мнению изменения, которые будут вноситься на основании этого поручения скорее всего затронут ту статью, которую вы упомянули. Это часть 3 статьи 2.1 КоАП по общей части. Ну и скорее всего части 2.4 тоже общей части КоАП. То есть эти изменения будут скорее всего не точечными, а введение в общую часть и там будут даны разъяснения в том числе и относительно тех статей, которые вы упоминали. Но хотел бы немного остановиться с теоретической точки зрения. Я думаю, что нашим слушателям будет интересно. Проблема действительно существует. Руководителя привлекают к ответственности за нарушения выявленные в деятельности организации. То есть привлекают лишь за то, что он директор. Раз руководитель, значит должен всё знать, должен за всё отвечать. Забывают, что на руководителя распространяется презумпция добросовестности. Лицо, уполномоченное выступать от имени юридического лица, должно действовать добросовестно и разумно. То есть оно и действует и добросовестно, и разумно, пока не доказано обратное. К сожалению, это презумпция гражданская, у нас тут административное право. Вот, увы и ах. Ответственность наступает у нас при выявлении следующего: несоответствие действия, бездействия обычным условиям гражданского оборота, это я вот про эту гражданскую презумпцию, и обычному предпринимательскому риску. Суды прекрасно в этом разбираются, в нашем случае Арбитражный. Ну а что касается производства по делу об административных правонарушениях, то часто меняют состав кодекса об административных правонарушениях при наличии лишь признаков объективной стороны. Есть объективная сторона, значит привлекают и юрлицо, и руководителей, и ответственного работника, правда не в сфере медицины. Вы правы, я тоже не видел таких вариантов судебной стадии административного производства. Хочу заметить, что нарушается вообще конституционный принцип: индивидуализация ответственности за совершенное нарушение. При чём здесь имеется в виду ответственность по всем отраслям права. А где же здесь индивидуализация? Как смотрят суды на это? Кстати, по одному из судебных решений: наличие общих установление ответственности руководителей не означает что он без вины несет ответственность за любые противоправные действия, совершенные иными работниками. Иное означало бы объективное вменение, которого следует избегать. Без вины виноватый. Говоря по-русски. То есть суды говорят, ну что ж надо вообще доказывать вину руководителя. Необходимо устанавливать и непосредственную ещё и причастность руководителя. А почему предпринимателя вообще так воззвали гарантом нашей Конституции? Дело в том, что у нас есть такая организации как МЧС, и у неё есть так называемые доклады. Такая интересная форма. Доклады для уполномоченных сотрудников, проводящих контрольно-надзорные мероприятия. Так там пишется, что возможна ситуация привлечения к ответственности и сотрудника и руководителя и юридического лица. Чем уполномоченные сотрудники МЧС часто и пользуются. Связанный с очень простыми вещами руководитель ответственный за систему, которая относится к противопожарной охране. Он поручил это определенным уполномоченному сотруднику, значит и сотрудник тоже виноват. Действует примечание к статье 2.4 КоАП РФ. В нашем случае мы должны определить какие лица обязаны организовать и обеспечить выполнение юридическим лицом лицензионных требований. Это касательно медицинских организаций. Ну поскольку сложившийся практики то нету, очень часто происходит следующее, ну из того что я по практике говорю, представления об устранении нарушений выносятся, и если его не выполняют, то тогда уже приходят к должностному лицу и говорят ну а что же ты представление это не выполнил? Ну или отчитался ты плохо, не видно, что ты выполнил это представление. Вот здесь, мне кажется, принцип индивидуализации ответственности и проявляется. Так что касается этого одновременно привлечения, хотел бы сказать, что это применяется к организаторам биржевой торговли и к участнику системы валютного контроля. Но в нашем случае касательно медицинских организаций надо выявлять конкретное должностное лицо, которое связано с событием правонарушения. То есть при лицензионном контроле, а те статьи, которые вы упоминали это контрольно-надзорные мероприятия, тесно связанные с лицензионным контролем. Значит у нас такая цепочка: мы выявляем события правонарушения и смотрим возможно ли тут параллельное привлечение отдельно по лицу ответственному за соблюдением лицензионных требований, руководителя и само юридическое лицо. Суды сказали, что даже если есть событие правонарушения, то надо совершать процедуры, предусмотренные вообще административно-деликтным законодательством отдельно по каждому лицу. То есть соблюдать порядок привлечения к административной ответственности и условия привлечения к административной ответственности отдельно по каждому лицу. То есть какая практика, на что жаловались предприниматели? Есть протокол на юридическое лицо, автоматически составлен протокол на должностное лицо. Соответствия важность поиска конкретного виновного лица, здесь никак не принимается во внимание. Ну как я сказал, что специальных изменений в те статьи, которые вы упомянули 14.1, 19.20 я считаю, что не будут внесены. Скорее всего будут внесены именно изменения в общую часть КоАП РФ 2.4 часть 3 статьи 2.1. Хотел бы подчеркнуть, что теоретики по административной деликтной ответственности часто говорят, что привлекают к административной ответственности должностное лицо для того, чтобы потом начать уголовное преследование. Вот то на что хотел бы обратить внимание наших слушателей. Ну и возможно, что появится новая практика, на одной из предыдущих видеоконференций мы говорили о том, что создаются единые требования к системе обеспечения качества и безопасности медицинской помощи, то есть внутренней системе. Ну, раз единые требования, то возможно уже предъявлять определенные претензии и вообще к должностному лицу, которое по этому порядку назначено ответственным за контроль, за внутренний контроль качества и безопасности. Вот на этом я хотел бы завершить мой небольшой доклад, мое исследование.

Панов А.В.: Дмитрий, хороший такой основательный доклад исследование. По крайней мере для меня, вот становится понятно откуда ветры дуют: это контрольно-надзорная деятельность органов МЧС, достала предпринимателей. Вот они выступили через обращение президента. Видимо в сфере медицинской деятельности такой проблематики точно нет. Вы сами подтвердили, что в вашей практике тоже не нашлось постановлений о привлечении к административной ответственности должностных лиц, а уж тем более совместно. Это в общем - то нонсенс. Несмотря на то, что Счетная палата в августе семнадцатого года указала на вот такое несоответствие Росздравнадзор продолжаешь практику привлечения к административной ответственности именно юридических лиц. Я полагаю, что здесь, во-первых, это проще установить состав административного правонарушения, не нужно глубоко копать кто там что должен делать в рамках административного органа управления, во-вторых, размеры штрафа для юридического лица в любом случае выше, чем для должностного лица. Казну нужно пополнять. Поэтому полагаю, как и вы, что в статью 14.11 и 19.20 скорее всего никаких изменений вноситься не будет, а в общую часть КоАПа России какие-то изменения будут внесены. А в целом, опять же с вами согласен, детализация внутреннего контроля качества и безопасности медицинской деятельности может в общем-то изменить практику когда привлекают к административной ответственности должностное лицо, тем более по-моему мы с вами рассматривали приказ Минтруда по поводу квалификационных характеристик к организаторам здравоохранения, и там есть в общем то те требования, которым должен соответствовать организатор здравоохранения, главврач, начмед и т.д. Поэтому практика такая может быть не за горами. Но если изменения будут внесены, в чём я почти не сомневаюсь, то переживать особо руководителям медицинских организаций и не стоит. Впрочем, если изменения будет, несомненно, мы с вами и с другими участниками сообщества Право-мед.ру обязательно дадим оценку этих изменений в Кодексе административных правонарушений. Дмитрий ещё раз спасибо за детализацию, за теоретическое обоснование, раскрытие откуда ветры дуют для внесения изменений. И до следующих встреч на видеоконференциях Право-мед.ру. Ну а руководителям медицинских организаций пока можно не беспокоиться.

Гаганов Д.: Совершенно с Вами согласен. Если уж началось вменение состава административного правонарушения, привлекайте квалифицированных специалистов, как я сказал выше, которые выясняют индивидуализации порядка привлечения и индивидуализацию условий привлечения при едином событии правонарушения, если так сказать техническим языком. Ну и не забываем о принципе Non bis in idem, не платим дважды за одно и то же. Здесь, как мне кажется, в определенной мере его тоже можно применять.

Панов А.В.: До свидания. Всего доброго.

Комментарии: