Правительство РФ и Минздрав России проявляют бездействие?
31.01.2017 09:26 597

Видеоконференция Право-мед.ру от 24 января 2017 года (№30), на которой обсуждались вопросы юридической ответственности федеральных органов исполнительной власти за отсутствие подзаконных нормативных правовых актов федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ.

Рассматриваемые вопросы

  1. Юридическая ответственность Правительства РФ, Минздрава РФ за отсутствие подзаконных нормативных правовых актов в сфере охраны здоровья граждан
  2. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации позволяет обязать Правительство РФ, Минздрав РФ принять подзаконных нормативные правовые акты?

Участники

  • Панов Алексей Валентинович, главный редактор информационного портала Право-мед.ру, г. Омск
  • Степанов Игорь Олегович, врач - невролог, юрист, председатель Ярославской областной общественной организации инвалидов-больных рассеянным склерозом "Гефест", г. Ярославль
  • Давальченко Иван Иванович, начальник юридического отдела БУЗОО "Родильный дом №2" , г. Омск
  • Васильев Игорь Валерьевич, доцент кафедры общественного здоровья и здравоохранения НГМУ, г. Новосибирск
  • Гаганов Дмитрий Борисович, старший юрисконсульт ООО ЮрБюро", Санкт-Петербург

Панов А.В.: Информационный портал Право-мед.ру продолжает видеоконференции, посвященные актуальным вопросам медико-юридической направленности в сфере здравоохранения. Представляю участников видеоконференции. Начнем с северной столицы. Ее представляет Дмитрий Гаганов, он старший юрисконсульт ООО "ЮрБюро", город Санкт-Петербург. Дмитрий, рад Вас видеть и слышать.

Гаганов Д.Б.: Здравствуйте, коллеги. Здравствуйте, уважаемые слушатели. Рад вас приветствовать.

Панов А.В.: Второй участник видеоконференции также уже традиционный – это Игорь Степанов, врач-невролог, возглавляет общественную организацию инвалидов-больных рассеянным склерозом "Гефест" из города Ярославля. Игорь, добрый день.

Степанов И.О.: Здравствуйте, коллеги.

Панов А.В.: В процессе видеоконференции к нам еще присоединится Игорь Васильев с Новосибирска. Озвучу тему нашей сегодняшней видеоконференции. Пожалуйста, посмотрите на слайд. Тема, я полагаю, весьма оригинальная, затрагивающая осуществление медицинской деятельности, как в разрезе лиц юридических лиц медицинских организаций, так и собственно медицинских работников. Она следующая: отсутствие подзаконных нормативных правовых актов Федерального закона 323 ФЗ. Является ли это бездействием Правительства либо Минздрава Российской Федерации? Потому что в настоящее время до сих пор определенных подзаконных нормативных актов, увы, нет. Я позволю себе традиционно сделать небольшое вступление. Напомню вам, коллеги, о наличии неких правовых норм 323 Федерального закона. В частности, об экспертизе качества медицинской помощи вне ОМС. Правовая норма действует уже в течение 6 лет, 323 Федеральный Закон в 2011 году вступил в силу, а до сих пор Положения об экспертизе качества медицинской помощи вне ОМС нет. Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти до сих пор думает. Вторая правовая норма, которая имеет отношение к правотворческой деятельности Правительства Российской Федерации. С 1 ноября 2015 года должно быть реализовано право граждан на проведение независимой медицинской экспертизы. До сих пор Постановление Правительства России отсутствует, прошло 2 года, пошел 3. Еще пример из статьи 14 323 Федерального закона. Уполномоченный орган исполнительной власти, дальше не буду продолжать, а им является Минздрав России, должен утвердить унифицированные формы медицинской документации. Мы с вами прекрасно знаем, что, наконец, пару лет назад появилась медицинская карта пациента, получающего медицинскую помощь в амбулаторных условиях. Но до сих пор нет унифицированных форм медицинской документации применительно к стационарам. Действует формы, вышедшие еще из Союза Советских Социалистических Республик. А если брать правовое регулирование этой медицинской документации, вроде оно отменено, но письмом Минздрава говорится, что, по факту, медицинские организации применяют данные формы. Напомню положение Конституции. Мы все с вами знаем, но на всякий случай. Права и свободы, установленные законодательством, являются действующими, именно во имя их исполнения должна быть деятельность законодательной исполнительной власти, и права и свободы обеспечиваются правосудием. В 323 Федеральном законе есть замечательная статья 9 часть 2, смотрим на слайд. Оказывается, органы государственной власти несут ответственность в пределах своих полномочий за обеспечение тех гарантий в сфере охраны здоровья, которые установлены законодательством. Есть прекрасный Федеральный конституционный закон о Правительстве Российской Федерации. Статья 3. Правительство руководствуется принципами ответственности обеспечения прав и свобод человека и гражданина. В этом же Федеральном конституционном законе говорится, что федеральные ведомства подчиняются Правительству России и ответственны перед ним за выполнение порученных задач. Есть отдельное Постановление Правительства 2012 года о Министерстве Здравоохранения. Оно является федеральным органом исполнительной власти, которая в том числе занимается нормативно-правовым регулированием в сфере здравоохранения. А министр здравоохранения несет персональную ответственность по реализации возложенных на него полномочий и реализацию государственной политики в установленной сфере. И недавно начал действовать Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, статья 1 часть 2. Озвучу ее. Суды в том порядке, который установлен Кодексом административного судопроизводства, должны рассматривать, разрешать дела о защите нарушенных либо оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, организаций, вытекающих из публичных правоотношений. Почему я привел эту правовую норму? Потому что она имеет прямое отношение к тем вопросам, которые мы сегодня в рамках видеоконференции будем рассматривать. Первый вопрос. А есть ли вообще юридическая ответственность Правительства России, Минздрава за то, что до сих пор подзаконные нормативные акты в сфере охраны здоровья, затрагивающие права, свободы, интересы граждан, отсутствуют? А наличие прав, наличие свобод, об этом я приводил правовые нормы из действующего законодательства, основой которого выступает Конституция России. Итак, переходим к обсуждению. Позволю себе дать первым слово Дмитрию Гаганову. С удовольствием выслушаю, Дмитрий, Вашу точку зрения.

Гаганов Д.Б.: Относительно юридической ответственности Правительства и Минздрава хотел бы сказать следующее. Она особая, и правоведы относят это, скорее, к конституционно-правовой ответственности в двух направлениях. Председатель Правительства и Правительство перед президентом несут как гарант Конституции, на Конституцию Вы сослались, а Министерство внутри Правительства представлено министром, это единая система. И министр несет ответственность перед Председателем Правительства. Относительно конкретики, то есть непринятие подзаконных нормативно-правовых актов. Я предполагаю, что в данном случае должна быть или дорожная карта, я думаю, что она существует, либо какой-то график принятия этих подзаконных нормативных актов, где указан ответственный орган публичной власти за это, либо его подразделение, либо агентство. И на этой основе лицо, которое не выполнило свои обязательства в этом отношении, может быть привлечено не к юридической ответственности, здесь я с Вами не совсем согласен, потому что юридическая ответственность наступает в двух случаях: если орган публичной власти обладает административной деликтной ответственностью и ответственностью в сфере бюджетного законодательства, то есть неисполнение бюджета. Здесь у нас немного другая правовая материя. На настоящий момент юридическая ответственность и конституционно-правовая ответственность определены в законе 184 ФЗ, но они относятся к органам публичной власти по субъектам Российской Федерации. Что касается ответственности Правительства и Минздрава, то об этом я сказал выше. То есть здесь, скорее, конституционно-правовая ответственность. Относительно второго вопроса - это позже.

Панов А.В.: Игорь, у Вас есть какие-то дополнения к суждениям Дмитрия?

Степанов И.О.: Наверное, да. Что можно добавить. Конечно, все сказано абсолютно правильно. Но я хотел бы сказать, что в принципе, должностные лица, которые работают в структурах органов государственной власти, в том числе могут нести дисциплинарную ответственность, которая им предусмотрена за невыполнение графиков работы, за недобросовестное выполнение своих обязанностей. То есть этот вид ответственности нельзя исключать. И второй момент. Я бы все же отметил возможность гражданско-правовой ответственности органов государственной власти и должностных лиц. По каким критериям? Дело в том, что любые действия или бездействие органов государственной власти могут в том числе касаться прав и законных интересов людей, конкретных пациентов, в частности. Мы как-то обсуждали вопрос по тем полномочиям, которые придаются органам государственной власти в плане закупки препарата, если они не в должной мере это осуществляют или не в те сроки, и человек получает определенный вред, в том числе вред здоровью, то формально, согласно статье 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации, должностные лица несут ответственность за вред органам государственной власти, сами органы и должностные лица несут отвесность за вред, причиненный гражданину. Следовательно, если мы докажем причинно-следственную связь между действием, бездействием органа государственной власти и должностного лица, который не выпустил или выпустил какой-то порочный акт, и это привело к каким-то последствиям, то формально мы можем подать гражданско-правовой иск о возмещении вреда, в том числе и к органу государственной власти, закон это не запрещает. Следовательно, орган государственной власти и должностные лица могут и должны нести гражданско-правовую ответственность в случае причинения вреда конкретному гражданину. Моя точка зрения такая.

Панов А.В.: Вы несколько ушли в другую сторону. А мы говорим о подзаконных нормативных актах 323 Федерального закона. У меня возникает закономерный вопрос, я давал ссылки о том, что правовая норма есть, подзаконного нормативного акта нет. Почему?

Гаганов Д.Б.: Я объясню.

Панов А.В.: Нет, сначала я выскажу точку зрения. Можно предположить. Первое. Нет мозгов, которые в состоянии сделать данный документ. Мне сомнительно, чтобы на уровне Правительства, Минздрава не было. Второе. Нет политической воли, почему-то, запустить данный механизм. Третье. Было правовое регулирование в рамках закона на момент его принятия, но общественные отношения так поменялись в настоящий момент, что возникает какой-то диссонанс, а каким образом данный вопрос регулировать. Но в совокупности все это не должно освобождать от нормотворческой деятельности. Даже может быть это будет какой-то сырой нормативный акт, но он должен действовать, потому что закон принят депутатами. Депутаты – ставленники народа, значит Правительство в рамках тех правовых норм, Минздрав России в рамках тех правовых норм, которые существуют, должен заниматься нормотворчеством и нести какую-то юридическую ответственность. Сейчас получается, правовые нормы есть, но механизма привлечения к юридической ответственности – нет, хотя и Дмитрий, и Игорь каким-то образом акцентировали на этом внимание. Я считаю, это неправильно. Мы, граждане, подчиняемся правовым нормам, которые нам спускают сверху. Почему органы государственной власти не должны нести какой-то юридической ответственности? Дмитрий хотел что-то добавить.

Гаганов Д.Б.: Я хотел бы сказать, что с обсуждаемой 323, точнее сложная комплексная система из подзаконных нормативных актов и 323 ФЗ – она особая, сам закон называется "Об основах". И, с точки зрения теории государства и права, это особый федеральный закон. Он находится между обычными федеральными законами и кодексами. Сам Кодекс тоже, конечно, является Федеральным законом, но Гражданский кодекс или Кодекс о правовых правонарушениях, но это название "Об основах" указывает на особый характер рамочный. Мне кажется, что с этим связаны очень большие промежутки, связаны со статьей, которая указывает на подзаконные нормативно-правовые акты и моменты его принятия. В последней главе данного закона отсутствует четкий порядок, расписание принятия этих подзаконных нормативно-правовых актов. Возможно, что это дефект юридического документа, то есть это уже с точки зрения юридической техники надо рассматривать. Я хотел бы подчеркнуть, что защита наших прав определенная есть. Формально, в теории административного права есть понятие обращение гражданина как субъекта административных правовых отношений с заявлением в орган публичной власти, в орган государственной власти, где он говорит о недостатках работы органа исполнительной власти и их перечисляет. Это административно-правовой путь. Еще раз напомню, что есть жалоба, обращение и заявление. Здесь в данном смысле о том, что не приняты подзаконные нормативно-правовые акты, мне кажется, будет работать заявление и обращение, где указано на недостатки работы данного органа исполнительной власти, в нашем случае, Минздраву.

Панов А.В.: А к кому обращение?

Гаганов Д.Б.: Мы смотрим административный регламент по принятию таких обращений, применяем 57 ФЗ о порядке обращений гражданина по совокупности смотреть.

Панов А.В.: Хорошо, на Минздрав – обращение в Правительство, на отсутствие Постановления Правительства о независимой медицинской экспертизе, обращение к кому? К Президенту?

Гаганов Д.Б.: В этом случае в Администрацию Президента есть обращение, это тоже орган исполнительной власти считается, с точки зрения административного права, но в само Правительство Вы тоже имеете право обратиться, о недостатках в работе указать. Непринятие подзаконного нормативно-правового акта – это недостаток работы. То есть надо квалифицировать прежде всего. И в этом заявлении, в обращении указать. А дальше уже можно сослаться на 18, на нее можно сослаться. Что касается КоАСа, но это второй вопрос.

Панов А.В.: Игорь. у Вас есть какие-то дополнения?

Степанов И.О.: Нет, практически нет, потому что единственное, что может еще обращаться и общественная организация.

Гаганов Д.Б.: Точно, да. Общественный контроль.

Степанов И.О.: И не только с жалобой, и с заявлением о предложении мы можем еще обращаться туда по совершенствованию. Уже предлагать что-то, тоже эта форма обращения может быть. Орган, который государственной власти, Администрация Президента может быть сейчас наиболее реальный орган, который может сейчас повлиять на ситуацию. Поскольку сосредоточение власти, оно носит сейчас больше централизованный характер. По служебным взаимоотношениям можно провести какие-то мероприятия, которые могли бы стимулировать эту работу. А как простимулировать? Или обращение к вышестоящему начальнику, или обсуждение этой темы широко в средствах массовой информации. Два варианта.

Панов А.В.: Привлечение внимания к проблеме. Еще, коллеги, я хочу добавить. Новый состав государственной Думы, сейчас, по-моему, руководитель Вячеслав Володин, пришел к необходимости внесения изменений в регламент Государственной Думы. И это, наверное, самое замечательное, что будет в настоящее время. К третьему чтению законопроекта все подведомственные нормативные акты Правительства, Министерства, которые регулирует правоотношения в рамках принимаемого закона, должны быть подготовлены. То есть в ближайшем будущем вот такого бардака, когда правовая норма закона есть, а нормативного акта, регулирующего конкретные правоотношения нет, будет ликвидировано достаточно быстро. Грамотное правильное решение, я считаю. Так что может быть в перспективе будет именно так.

Гаганов Д.Б.: Я хотел бы добавить относительно дисциплинарной ответственности в рамках Федерального закона о службе государственной, контракт государственного служащего. Это как раз вторая стадия, которая может наступить при оценке действий конкретного государственного служащего после обращения. То есть на настоящий момент такой путь я вижу. Хотел бы добавить, что есть Федеральный закон об общественном контроле. Совсем недавно появилось постановление Правительства об общественном жилищном контроле и их субъектах. Но относительно общественного контроля в сфере здравоохранения из того материала, который я посмотрел, пока не вижу, есть ли отдельное постановление Правительства. Возможно, что это еще один путь. Это тоже субъект, причем относящийся к гражданскому обществу больше, который взаимодействует и с общественными советами при министерствах, и с общественной палатой может, о чем сказал уважаемый коллега. По этим каналам тоже воздействовать на эти недостатки правового регулирования.

Панов А.В.: Есть еще достаточно простой выход. Если к первому января 2015 года Положение о независимой медицинской экспертизе в порядке Постановления Правительства не было утверждено, прошло 2 года, уважаемые депутаты, внесите изменения в 323 закон, перенесите дату, как было с Положениями об аккредитации. Перенесли же сроки? Перенесли. То же самое можно сделать здесь. Конечно, это не улучшает авторитет, бренд наших органов исполнительной власти. Но тем не менее, такая юридическая техника тоже возможна. Коллеги, переходим ко второму вопросу. Хотя, фактически, мы его уже начали обсуждать, а как выйти из той проблемы, которую мы с вами и обозначили, когда нет подзаконных нормативных актов. А второй вопрос связан с новым Кодексом, который занимается вопросами административного судопроизводства. Я приводил правовую норму, из которой, на мой взгляд, все-таки вытекает, что в рамках Кодекса административного судопроизводства может быть есть правовая возможность через судебное постановление обязать Правительство России и Минздрав России принять подзаконный нормативно-правовой акт, что не запрещено – разрешено. Давайте обсудим эту возможность. Я предоставляю слово Игорю. Игорь, Вы первый.

Степанов И.О.: Во-первых, нам надо понять, какой механизм будет, реализация рассмотрения этих дел. Для того, чтобы этот механизм заработал, Кодекс об административном делопроизводстве предусматривает субъекты, которые обладают и правоспособностью, и которые имеют процессуальные права. Это является и государственное учреждение, и граждане, естественно, и общественные организации. Кто будет обращаться? Вопрос в этом, кто будет и найдет в себе смелость обращаться в суд, чтобы принудить орган государственной власти к определенным действиям по защите прав и законных интересов. Если рассматривать эту проблему по вертикали власти, конечно, тяжело будет учреждениям подведомственным и медицинским учреждениям и даже органам власти субъектов федерации подавать исковые заявления на Министерство здравоохранения, тем более на Правительство. В этом плане я бы отдавал роль общественным организациям. У нас есть независимые общественные организации, это и пациентские организации, в том числе, и научные медицинские организации, в том числе, которые могут поднимать эту проблему. Они боле независимые от вертикали власти. И они при советах, при департаментах, министерствах, федеральных службах Росздравнадзора существуют общественные советы, которые наделены правами общественного контроля. Это же относится и к общественной палате, которая существует в регионах и на федеральном уровне. В рамках этих общественных палат существует комиссии, которые занимаются вопросами здравоохранения и социальной политики. И именно эти комиссии, общественные советы, они имеют полное право обращаться и в общественные организации, и к Президенту Российской Федерации, и председателю Правительства с различными вопросами, предложениями, жалобами. И в том числе они могут при необходимости, подать исковое заявление в суд для решения данного вопроса.

Панов А.В.: Я правильно понял, что Вы не исключаете такую возможность – использовать правовые нормы Кодекса административного судопроизводства конкретными субъектами? А какая точка зрения Дмитрия?

Гаганов Д.Б.: Представьте, что я сторона административного ответчика. Во-первых, вы упомянули первую статью КоАСа по вопросам, вытекающим из публичных отношений в данной сфере, публичных правоотношений. Публичные правоотношения должны возникнуть, а если у нас бланкетная норма 323, которая требует подзаконного нормативного правового акта, то возникновение публичных правоотношений связано уже с существованием этого подзаконного нормативно-правового акта, выстраивается такая конструкция юридическая. Выше я сказал о том, что у нас в этом отношении возникает много вопросов. На сегодняшний день КоАС применяется вместе с пленумом, пленум разъяснил, как применять КоАС. Если вы пишете административное исковое заявление о признании незаконным бездействие органа государственной власти в какой-либо сфере, вы должны написать о том, что какого-либо решения о предоставлении чего-то принято не было, существует такой-то федеральный закон, а в нашем случае надо писать, что существует подзаконный нормативно-правовой акт. Было подано заявление от административного истца о предоставлении каких-то, например, социальных услуг, ведь практика уже складывается по закону об основах социального обслуживания, я по аналогии провожу. Мне кажется, что административно-исковое заявление здесь не будет работать, к сожалению. Это конечно хороший, сильный инструмент, но этим пленумом несколько ограничили и ужесточили. И адвокаты, практикующие в области, в начале это были соответствующие главы ГПК, они говорят, что сейчас тяжелее эти суды выигрывать. То есть много формальных требований появилось. А в нашем отношении, здесь публичные правоотношения возникают и в соответствии с бланкетной нормой, которая должна соотноситься со статьей Федерального закона 323. Мое мнение такое.

Панов А.В.: Но Вы высказываете позицию как представитель административного ответчика или как юрист?

Гаганов Д.Б.: Всякий хороший юрисконсульт должен себя ставить на место процессуального оппонента и как бы самому себе проигрывать или выигрывать по нескольку раз. То, что у средневековых юристов называлось «адвокат дьявола». Единственный путь чисто технический, с точки зрения административного конфликтного процесса, это процессуальные действия, относящиеся, которые описаны в КоАС. Мне кажется, что можно поставить третьими лицами органы исполнительной власти и запросить их правовое мнение по этому вопросу. Ну откажут, но разъяснения какие-то будут получены. На основании этих разъяснений можно будет дольше вести цепочку. А что касается пути, который указал мой коллега, мне кажется, он более сильный. Возможно, что Постановление Правительства об общественном контроле в сфере охраны здоровья скоро появится. А там будут полномочия у субъектов общественного контроля четко определены.

Панов А.В.: Я с Игорем тоже буду согласен. Считаю, что все равно вертикаль власти присутствует формально, неформально. И сторона административного истца – это прежде всего гражданин, продвинутый, которому терять нечего, либо общественная организация. Впрочем, есть еще один субъект – это тот юрист, может быть адвокат, который хочет, чтобы о нем писали, потому что предъявление такого административного иска точно будет поддержано средствами массовой информации. То есть определенный пиар. Нужен ли он органам исполнительной власти? Точно не нужен. А обратившемуся нужен. Как Вы, Дмитрий, правильно сказали, даже если откажут, должен быть судебный акт, из которого бы вытекало «да» или «нет». Если «да» – почему, если «нет», то почему. То есть фактически будет формироваться определенная правовая позиция. С такими административными исками, на сколько я наблюдаю, еще никто к Правительству, к Минздраву России не обращался, но не исключено, что кто-то, может быть, посмотрев нашу видеоконференцию, подобное сделает. Но и может быть самый лучший вариант, чтобы до подобного дело не доходило и в какое-то обозримое будущее подзаконные нормативные акты все-таки появились. Но считаю, что это позор, когда Положение об экспертизе качества медицинской помощи вне ОМС в течение 6 лет не появляется. Ну куда такое годится? Не должно быть это в правовом государстве, которое провозглашает себя «Российская Федерация». Коллеги, мы подняли важную проблему и надеемся, что со стороны государства какая-то реакция последует. Я, конечно, пессимист, но, а вдруг? Ваши маленькие ремарки и суждения к концу видеоконференции. Дмитрий.

Гаганов Д.Б.: Уважаемые коллеги, чисто с юрико-технической точки зрения, если вы будете подавать такой административный иск, выступать на стороне коллективного или индивидуального административного истца, обратите внимание, что суды исследуют документы, подтверждающие бездействие административного ответчика, и документы, подтверждающие нарушения прав и законных интересов административного истца. То есть этот административно-конфликтный процесс, он очень документарный. Он очень формализован, более формализован, чем те главы ГПК, которые применялись к регулированию данных в процессуальных общественных отношениях. Поэтому обратите внимание, если вы будете подавать данный тип иска. Хотел бы еще обратить внимание на статью 19 нашего любимого Федерального закона об основах охраны здоровья. Там закрепляется право каждого на медицинскую помощь. Здесь тоже возникает интересный подзаконный нормативно-правовой акт. Такое право должно быть конкретизировано в соответствующей программе государственных гарантий, потому что у нас вообще программа государственных гарантий – это краеугольный камень в отношениях в сфере охраны здоровья. В настоящий момент есть постановление 1273 о программе государственных гарантий бесплатного оказания. Но там нет четкого перечня заболеваний и видов обследований, которые должны проводиться бесплатно. То есть то, что я сказал выше, присутствует в чистом виде нормотворческий дефект или дефект юридического документа, по мнению специалистов в области юридической техники. Даже реализация с точки зрения подзаконного нормативно-правового акта тоже дефектное в этом отношении.

Панов А.В.: То есть есть основание для применения КАСа?

Гаганов Д.Б.: Абсолютно верно, коллега. Здесь у нас есть индивидуальный субъект в административно-конфликтном процессе, коллективный, а есть же еще неопределенный круг лиц, но здесь опять возникает разница, насколько закон о защите прав потребителей и специализированные организации в этой области могут быть административными истцами. Здесь вопрос тонкий. У нас разграничение медицинской помощи и медицинских услуг возникает.

Панов А.В.: В чем я вижу пользу видеоконференции, что в процессе общения мы поднимаем те проблемы, которые являются значимыми, которые может даже и не затрагивались. Игорь, что бы хотели дополнить?

Степанов И.О.: Если проблема поднимается, то она существует, если она замалчивается, то она не существует. Даже сейчас мы создали эту проблему. Потому что до этого, я так понимаю, они нигде не существовала, во всяком случае, не обсуждалась. А когда мы выходим с этой проблемой в средства массовой информации, она становится проблемой, и чем больше мы о ней говорим, тем больше значимость она имеет для общества и для государства, по сути дела. Я хотел бы еще сказать о двух субъектах. У нас прокурор может выступать в защиту и уполномоченный по правам человека. Сейчас этот институт стал развиваться, у нас уполномоченный по правам человека есть и в субъектах федерации, и к нему обращаются в том числе и граждане, с целью помочь в защите своих прав и законных интересов. Но пока я не имею общую статистику, на сколько уполномоченный по правам человека работает в этом направлении. Хотя, наверное, в каждом субъекте есть свои особенности. Думаю, что этого субъекта мы тоже можем использовать в качестве субъекта, который поднимает данную проблему и данные вопросы. У меня все.

Панов А.В.: Коллеги, торжественно обещаю, когда видео будет сформировано и будет текстовая версия, я обязательно в электронном виде обращусь в Правительство Российской Федерации и Министерство здравоохранения с ссылкой на материалы нашей видеоконференции. Доведение до сведения органов государственной власти нашей позиции, медицинских юристов. Благодарю за вашу точку зрения и за ее обоснование. До свидания, до встречи на следующих видеоконференциях Право-мед.ру.

Степанов И.О.: До свидания.

Гаганов Д.Б.: Всего доброго, коллеги. До свидания, уважаемые слушатели.

Панов А.В.: Фактически уже традиционно сообщаю, что к нам присоединился Игорь Васильев, доцент кафедры общественного здоровья и здравоохранения Новосибирского государственного медицинского университета. Игорь, добрый день. Рад видеть и слышать.

Васильев И.В.: Всех приветствую. Добрый день.

Панов А.В.: Игорь, Вы слышали тему видеоконференции, знакомы с презентацией и с теми вопросами, которые мы обсуждали. Тема, действительно, неординарная, которая фактически впервые, может быть об отношениях в сфере здравоохранения, поднимается, поэтому с удовольствием буду готов выслушать Вашу точку зрения.

Васильев И.В.: Спасибо, Алексей. В первую очередь хотел бы сказать, хорошо, что Вы эту тему поднимаете. На мой взгляд, 323 закон – это катастрофа в правовом регулировании здравоохранения. Я попытаюсь свои слова мотивировать. Вы в презентации приводите нормы, которые отсылаются на порядки, регламенты, которые должны быть разработаны специальным уполномоченным органом федеральным в сфере здравоохранения, то есть Министерством здравоохранения. Вместе с тем Вы, на самом деле, далеко не полно эти нормы приводите. Дело в том, что проще перечислить те статьи, в которых нет отсылок к приказам Министерства здравоохранения. По большому счету, весь существующий закон, который называется законом об основах охраны здоровья граждан, является сплошной отсылкой, и даже бланкетом. Можно было написать этот закон гораздо короче, в одну фразу: «Отношения в сфере здравоохранения регулируется специальным уполномоченным органом в сфере здравоохранения Российской Федерации». И этого было бы достаточно. Достаточно, потому что фактически, весь закон что-то прописывает, а в конце идет приписка.

Панов А.В.: Игорь, оригинальная мысль, но давайте вернемся к вопросам и к теме. Юридическая ответственность?

Васильев И.В.: Сразу к ответственности или сначала к порядку регулирования? Этот бланкетный способ нежелателен в законе, потому что закон и только закон, принятый представителем власти Российской Федерации, может ограничивать права и свободу человека и гражданина, о чем мы говорили, и это прописано в Конституции. У нас получается, что все адресуешь, что Минздрав все регулирует. Дело в том, что Минздрав по своей сути не может ограничивать права и свободы, а все нижеперечисленные Вами нормы могут и содержат ограничения прав и свобод не только граждан, физических лиц, но и предпринимателей, юридических лиц и так далее. Таким образом, эта конструкция закона приводит к тому, что он изначально уже порочный. Вы говорите о том, что отсутствие этих правил, этих порядков, которые не приняты, в частности о порядке проведения независимой медицинской экспертизы и прочее. Вы говорите, что это неким образом может ущемить права и свободы человека и гражданина. Я бы так не говорил, потому что я боюсь, что примут этот порядок, и он так ограничит права и свободу человека и гражданина, что просто не будем знать, куда деваться. Мы же с Вами недавно обсуждали, помните, Алексей, вопрос, когда у нас был принят Порядок ознакомления граждан с информацией, содержащейся в медицинской документации. На самом деле, пока этого порядка не было, граждане как-то знакомились. В случае, если им отказывали в получении информации, они обращались в соответствующие органы, и они реагировали. Когда этот порядок приняли, то возник целый вопрос, возникла целая головная боль. Оказывается, нам надо создавать отдельные комнаты, в которой должен работать специальный сотрудник, и опять это увеличивает нагрузку финансовую, нагрузку на бизнес, это просто сумасшествие. Дело в том, что Министерство здравоохранения, являясь органом, который уполномочен принимать правовые нормы в сфере регулирования в здравоохранении, кроме того, он у нас является грандиознейшим участником рынка медицинских услуг. Зачастую правовые нормы, которые принимаются подзаконными нормативными актами Минздрава, они заведомо содержат в себе некие протекционистские меры, которые направлены на улучшение правового положения медицинских учреждений, входящих в государственную систему здравоохранения. На мой взгляд, сам по себе закон должен регулировать общие правила с ограничениями прав и свобод, и подзаконные нормативные акты должны лишь только, как это и прописано, приниматься во исполнение и на основании этого закона. На сегодняшний день эта практика в законе 323 глубоко порочна и приводит к значительным нарушениям прав и свобод человека и гражданина.

Панов А.В.: Вы противник так называемого «делегированного законодательства»?

Васильев И.В.: На самом деле сама по себе бланкетная форма изложения, когда уже отсылка идет к другим действующим законам, она усложняет закон. Очень сложно соблюдать закон, который таким образом прописан. А когда идет бланкет, то бишь отсылка к несуществующей еще норме, и Бог его знает, когда она какая появится. То есть идет, действительно, делегирование законодательных полномочий на подзаконный уровень, что в принципе, на мой взгляд, может быть. Представьте себе, Алексей, Вы же цивилист по большому счету, в Гражданском Кодексе если написано было бы в каждой статье: «А остальные правила утверждаются специальным уполномоченным органом в области гражданского оборота». Или уголовный кодекс, где шли бы бланкеты: «А это должен Минюст».

Панов А.В.: Игорь, соглашусь, это выглядело бы чрезвычайно абсурдно.

Васильев И.В.: И как бы потом в суде выходили и говорили: «Извините, а в нашей области такие правила установлены для правосудия, поэтому до свидания».

Панов А.В.: Игорь, давайте вернемся к юридической ответственности. Есть ли она?

Васильев И.В.: Действительно, некие варианты юридической ответственности могут быть. Я думаю, что навряд ли это все-таки административная ответственность, потому что, фактически, если мы будем адресоваться к Правительству или Министерству здравоохранения, то есть привлекать к административной ответственности высший орган исполнительной власти, на мой взгляд, это нонсенс. Другое дело, что вариант ответственности, безусловно, существует. Прежде всего он находится в сфере трудового законодательства, и министр, который не исполняет законы, несет индивидуальную ответственность, он должен быть уволен в связи с тем, что он не исполняет закон. В данном случае, здесь – этот вариант. Другое дело, есть еще один момент. В случае, если неиздание нормативного акта приводит к ущемлению прав и свобод человека и гражданина, то он вполне имеет возможность подать гражданский иск в суд и попытаться взыскать с государства в лице конкретного органа те убытки, тот ущерб, который он понес в связи с непринятием данного приказа. Мне на память приходят еще основы закона об охране здоровья граждан, в котором было прописано, что студенты высших учебных учреждений образовательных имеют право работать в должностях среднего медперсонала, и было приписано в порядке, установленном тем же самым пресловутым федеральным органом, регулирующим отношения в сфере здравоохранения. В результате за все время действия закона, с 93 по 2011 год, этого порядка так и не было принято, хотя достаточно было написать, что имеет право, потому что лица, которые проучились до 4 курса, они должны сдать экзамен и быть специалистами в этой области. Их не принимали на работу или их увольняли с работы. В этом случае есть возможность оценить этот ущерб, который был причинен непринятием данного порядка, и попытаться привлечь к ответственности этот самый орган, фактически, государство.

Панов А.В.: А возможность Кодекса административного судопроизводства, как Вы полагаете? Мы имеем, наверное, бездействие органов исполнительной власти федерального уровня, непринятие нормативных актов, а статья 1 позволяет вроде как воспользоваться данным процессуальным механизмом? Ваша точка зрения.

Васильев И.В.: Я понимаю, что судебной практики в данном случае нет.

Панов А.В.: Нет.

Васильев И.В.: Вполне вероятно, что такую конструкцию попробовать можно. Но в данном случае суд вынесет решение, в котором он обяжет орган принять какой-либо нормативный акт, который он уже напрямую законом обязан.

Панов А.В.: Абсурдность.

Васильев И.В.: Здесь повторять это смысла нет, а поскольку суд и споры – это дело не дешевое, то решать за свои деньги вопросы привлечения органа, который должен исполнять свою функцию – это не совсем интересно. А вот гражданский вариант в случае, если есть действительно ущемление прав и свобод, мне кажется, он позволит и окупить свои расходы на понуждение государственного органа к работе, и более целесообразен и приемлем.

Панов А.В.: В общем, Ваша точка зрения – правовой механизм защиты прав по отсутствию подзаконных нормативных актов 323 Федерального закона существует. Должны быть желающие им воспользоваться.

Васильев И.В.: Совершенно верно. В случае, если только это затрагивает их непосредственно права. Вопрос независимой экспертизы, который прописан, на мой взгляд, он не решает ничего. Потому что у нас есть ГПК и есть УПК, там прописано, как проводятся экспертизы для целей уголовного или гражданского судопроизводства. Поэтому кто может быть экспертом, какое учреждение может быть? Поэтому я боюсь, что если наше Министерство примет Положение, то там только запутают этот вопрос. На сегодняшний день этот вопрос и так уже запутан, потому что суды порой назначают экспертизы качества медицинской помощи в гражданском процессе. У нас получается, что в Минздраве есть свои юристы, не факт, что эти юристы высшей юридической квалификации, почему-то мне так кажется. Поэтому они зачастую не совсем понимают механизмов правотворчества, целей правотворчества, механизмов правового регулирования. У меня складывается такое убеждение, хотя, может быть, я и не прав.

Панов А.В.: Игорь, благодарю за Вашу точку зрения, как всегда с обоснованием. Спасибо за участие в видеоконференции. До встречи на следующих важных дискуссионных вопросах, затрагивающих права и интересы субъектов правоотношений в сфере охраны здоровья.

Васильев И.В.: Спасибо Вам, Алексей. Надеюсь, что моя тока зрения будет неким образом полезна, и всегда рад всегда поговорить с Вами для больших и общих значимых целей. До свидания, спасибо.

Панов А.В.: Взаимно. Всего доброго.

Комментарии: